百合小说网

§二制度创新的实践（第1页）

§二、制度创新的实践

改革开放以来，我国东西经济发展差距迅速拉大，是什么因素阻碍了西部地区经济的增长？一种普遍流行的观点是，西部地区经济发展的滞后源于要素投入的不足。然而，改革开放30多年的经济实践证明，各种投入要素并非直接地对区域经济发展产生影响，在很大程度上还取决于相应的制度安排。西部经济发展水平差距的日趋拉大与两地不同的制度安排密不可分，因此，缩小这种差距也必须从调整制度入手，进行制度创新。“我们的焦点集中于创新制度，通过它，经济的、政治的和法律的活动才能得以完成和调整”，这是诺斯在《西方世界的兴起》一书中提出了一个重要观点：对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术因素。“有效率的经济组织是经济增长的关键：一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。”推进制度革新，建立适应现代市场经济发展需求的制度环境，是从根本上解决西部经济发展困境之道。

（一）工业化道路的追赶策略

当前，我国正处在社会主义现代化建设的关键时期，作为发展中大国，如何解决国内存在的东中西部发展差距、加速西部地区经济社会发展是我国现代化建设面临的一大难题。而在过去，我们经常以总量来衡量一个区域的发展，相比较而言，结构目标比总量目标更为重要。只有先确定了主导产业，国家才能对已确立的主导产业施以政策倾斜，通过发挥主导产业高增长率和高产业关联度的特征，带动国民经济其他产业的发展。

西部地区与东部地区的差距之一是工业发展滞后，经济、社会、文化方面的落后除了受自然条件、交通落后的影响之外，都是由于工业化滞后引起的。

对于拥有近4亿人口、土地面积约占全国23的西部地区来说。工业化是一个不可逾越的发展阶段，是西部地区迈向现代化的必经之路，正如专家所说，工业化是“国民经济中一系列基要的生产函数（或生产要素组合方式）连续发生由低级到高级的突破性变化（或变革）的过程”。推进西部地区的工业化理应成为西部大开发的重要主题。从总体上来看，我国西部地区的工业化进程主要是为东部沿海经济的发展提供充足的原料和能源，扮演着“后方基地”的角色，与东中部地区相比，差距甚大，并且想在短期内彻底改变这种现状也非常困难。但是，西部地区经历了自建国以来60多年的开发建设，亦形成了具有自身特色的、相对齐全的工业、能源开发和交通运输体系。西部地区经济的发展可以借助这一根基，把握西部大开发的机遇，乘势而上，使工业化有一新的跃升。根据国际经验，工业化是使欠发达地区走出贫困的困难所在，但也是其出路所在、希望所在。因此，推进西部地区的工业化理应成为西部大开发的重要主题。

实施西部大开发战略，必须以工业化为主轴，把如何迅速实现西部地区工业化当作西部大开发的重要议题。虽然就目前来说，国家在提及西部大开发时往往强调生态环境保护、基础设施建设，但不能以此就认为西部大开发的重点是加快农牧业发展和生态环境保护建设，不宜提倡发展工业，更不能主张搞工业化。中央政府对西部的支持以及各地对西部的对口支援。主要集中在基础设施建设、生态环境保护、科技教育和城镇建设等公益性项目，这是政府实施西部大开发的最好切入点，但不是最终目的，因为基础设施、生态环境保护和科技教育，都与西部地区工业化建设有着紧密的联系，都有利于加快西部地区工业化道路的发展进程。同时，工业化又是“能够直接推动长期持续增长，促进社会生产力发生变革，促进社会经济结构发生转变的根本性的决定力量”。没有西部地区的工业化，就不能实现西部的快速发展。更不可能缩小西部与东部的巨大差距。政府领导人和决策层对待西部大开发这个问题上，经常使用特色产业和优势产业的用语，充分表达了对西部发展带有突破性产业的一种描述，其对真正能够促使西部走向富裕的产业——西部地区的工业化的关切表露无疑，因为任何特色产业和优势产业的发展离不开工业化的发展进步，没有西部的工业化，就没有西部的城镇化、信息化、现代化。

以工业化为主轴，加快西部地区工业化进程要有新思路。首先，坚持发展为主题，用发展的办法解决前进中遇到的问题，在推进西部大开发进程中依靠发展解决我们面临的许多问题和难点，如基础设施薄弱、生态环境脆弱、科技教育发展滞后、人才资源不足、工业化及城镇化水平较低、思想观念守旧等。其次，把深化改革作为推进西部大开发的持久动力。破除计划经济时期形成的传统思想观念和思维模式，工业化不是简单地办一些工厂、上一批项目，而是要用当代最先进的技术成果积极改造、提升第一、第二、第三产业的生产力，促进社会生产力的深刻变革。最后，彻底转变传统的“财政”实现工业化发展思路。以增强西部地区的自我发展能力和自主创新能力为主，实现由“输血”到“造血”的转变；以不断提高人民群众的生活水平、实现经济社会的全面进步为根本目标，实现向可持续发展的转变。在西部地区实现工业化实践中必须确立五种新的开发思路：由“原料基地目标”转向“富民兴区”的目标；由国家推动型外源开发转向自我成长型内源开发；由“资源依托型开发”向“市场导向型开发”；由重点培育“地区比较优势”转向“地区竞争优势”；“掠夺性开发”转向“可持续性开发”。

（二）城市化的提升策略

城市对经济社会的巨大作用，源于城市所具有的特殊集聚与扩散的特性。城市集聚了域内的主要生产要素、经济要素和其他社会要素，在当代，尤其集聚了信息、装备、科学技术知识以及高水平的人才。这种集聚使城市区域内部成本低廉，生产增长迅速，经济实力增强，生活质量提高……于是，城市具有了极强的对外吸引力，成为域内的市场中心、信息中心、经济中心和其他要素中心。聚集在城市的各种要素，经过加工、改造向市场外扩散、传播，从而带动周围地区经济、社会发展。城市成为区域经济的“增长极”，城市的作用由此而生。城市的发展水平越高，集聚与扩散功能越明显，对周围地区的辐射力就越大，对区域经济的拉动作用也越强。在一些国家区域开发成功的案例中，其中一个重要经验就是把区域开发与推进城市化紧密结合起来、同步进行，而且往往对条件较好的城市或城市群进行优先投资与重点建设，以有效吸引产业聚集，带动区域经济发展。

西部大开发与西部城市化密切相关，在工业化进程中适当加快西部城市化发展步伐。提高西部城市化水平，积极推进工业化与城市化的协调发展是21世纪西部大开发的重要内容。世界现代文明的发展历程证明，城市化是现代化的结果与重要标志，同时，城市化在一定程度上又制约着现代化的进程。就我国目前西部城市化现状来说，其与我国整体现代化发展的水平已不相匹配。已不能适应我国现代化的要求，并严重制约了我国现代化进程。据统计，2000年西部地区的城市化水平为27。7%，低于全国平均城市化水平36。2%。并且，西部地区城市化的速度缓慢，1988年西部地区的城市化水平比全国低4。9个百分点，到1998年已扩大至6个百分点，到2000年又扩大至近9个百分点。2012年，西部地区城市化明显提高，但较东部地区存在差距，差距在逐步缩小。

城市化发展的滞后不仅很难起到带动区域经济发展的作用，反而对经济发展产生一系列阻碍效应，主要体现在以下三个方面：第一，直接影响市场容量的扩大，不能建立有效的消费市场。城市化水平低，城市居民少，居民的人均购买能力差，加上地理环境的封闭、保守的封建观念，使广袤无垠的西部地区购买力低迷，市场容量狭小，城乡消费断层，妨碍了内需的有效扩张。第二，缺失农副产品扩大生产能力和高附加值化的市场空间，制约了收入水平的进一步提高。在人口少、规模小的城市环境中，农副产品、尤其是高附加值的深加工产品找不到销路，同样的劳动得到的回报无法进一步提高，打击了农牧民建设西部的热情。第三，降低了生产要素的回报率。因为城市的聚合效应，在城市空间内组合的生产要素往往功效倍增，回报率远远高于其他空间组合。

同时，城市还大大降低了要素持有者获取回报的信息成本、运输成本等。而西部地区城市化水平过于低下，无法通过聚合效应放大生产要素的功能，很大程度上抑制了西部生产要素回报率的提升。低下的城市化水平，是制约西部经济发展的主要障碍之—。

在现阶段，我们必须坚持以“充分发挥大城市优势，有重点地发展中心城市，有计划地发展中小城市”的中国城市化发展总体战略方针为指导，以积极的姿态推进西部地区的城市化进程，既要提高中心城市的辐射带动功能，又要提高过分稀疏的城镇密度。首先，坚持统筹城乡发展的理念，加快大城市和小城镇的协调发展，在把区域中心城市的发展置于优先地位的同时。树立“小城镇大战略”思想，建设一批有特色、有实力的小城镇，以小城镇建设带动农村，在稳步推进城市化的进程中逐渐实现城乡一体化。其次，在推进城市化的过程中始终贯彻可持续发展战略，合理开发和节约使用各种自然资源，切实保护人文资源，着力于建设环境友好型城市与资源节约型都市，努力打造科技创新型城市，实现城市建设、经济发展和人口、资源、环境的协调。第三，打造有西部特色的城市，从民族传统文化、民间建筑风格、产业发展等方面入手，突出城市的区域色彩，逐步形成品牌城市。第四，调整制度政策，重视人口因素对城市发展的决定性作用，加快户籍制度的改革和创新步伐，彻底拆除城乡分割的户籍制度藩篱，创造更为宽松舒适的人口迁移与居住环境，吸引鼓励外地人口和本地人口向城市聚集。

（三）生态环境的优先策略

可持续发展是近年来比较流行的一个概念，它的提出不仅是人们在认识人类生产活动与环境关系这个问题上的一次巨大飞跃，更是现代人类文明进步的重要标志。要实现人类的可持续发展，必须正确认识和处理可持续发展与生态环境保护的关系。因此，在实施西部大开发战略的过程中，尤其应当提高对保护生态环境之重要性的认识，把合理有效地开发利用自然资源与保护、建设生态环境结合起来。

由于西部地区的生态环境原本就比较脆弱，加之历史上对该地区自然资源进行的长期掠夺性开发经营，导致了西部地区生态环境的不断恶化，而日益恶化的生态环境又极大地制约了西部地区的经济与社会的发展，加重了开发西部的难度；同时，西部地区又是长江、黄河、珠江等大江大河的发源地，是当之无愧的国家生态安全枢纽，其生态环境的每一处细微恶化都将对整个中华民族的生存和发展构成严重威胁。恩格斯就曾指出，人类不要过分陶醉于对自然界的胜利，对于每一次胜利，自然界都进行了报复。目前，全国水土流失面积已达360多万平方公里，其中西部地区就占了80%，全国每年新增荒漠面积约2400平方公里，也大都在西部地区。加强西部生态环境的保护和建设，阻止其生态环境的进一步恶化并努力使之朝着有利的方向转化是当前西部大开发的重中之重。也只有如此才能从根源上解决长江、黄河中下游地区的洪涝灾害问题，促进西部地区以及全国经济社会的可持续发展。

冰冻三尺，非一日之寒。西部地区生态环境的退化是在长期的历史发展进程中逐渐形成的，导致这种状况出现的原因有多种，如气候的变迁、人口的自然繁殖与迁徙等不可控因素，但更为根本的则是人的因素，人们长期以来在经济利益的驱动下进行的无限制开发扩张活动超出了资源环境的承载能力是导致生态环境严重恶化的根本原因。由于人类的滥垦滥伐引起的生态环境问题就有：滥垦滥伐造成森林减少、水土流失加剧，而森林的减少直接导致了风沙灾害频繁、水体遭受污染与农业失去生态屏障，同时，农业用水增加造成了水资源匮乏与土地荒漠化。继而耕地的肥沃程度逐步下降，大量的耕地变成荒地，然后人类为了生存不得不重新开垦大面积的草原来补充耕地，农业陷入“越垦越穷，越穷越垦”的恶性循环中。因此，加快生态环境建设，既是西部大开发的一项重要任务，又是实施西部大开发的重要前提和基础，彻底摒弃“先开发、再环保”、“先忙于发展，发展了什么都好办”的传统开发观，树立“保护生态环境优于经济开发”、“生态安全重于经济安全”的可持续发展观，抓紧制定相关的生态环境保护政策，从根本上扭转西部的生态保护与生态建设局面。

首先，通过建立科学、合理、高效的生态环境建设利益补偿机制，增强人们在开发西部过程中的生态环境保护意识。污染者付费原则（PPP原则）是目前国际上通用的环境经济政策，它同样适用于我国。对于生态环境建设来说，这一政策应该是遵循受益者补偿原则，即谁在生态环境保护和建设中受益，谁就应该对生态环境的保护的建设予以补偿，具体到操作层面，应注意把握好以下两点：一是按照“谁保护、谁受益”的原则。向受益地区征收生态环境调节税，把这部分收入用于西部地区生态环境建设的投入和补偿，既提高了整个社会生态环境保护的意识。又减少了中央财政支出的负担。二是实行资源占用和环境污染收费政策，对部分高能耗、高污染企业进行强制性收费，增加其资源占用与环境污染的成本，并使这种成本明显高于其由此所获得的受益，使污染破坏者因无利可图而主动停止污染破坏的行为。

其次，切实加大退耕还林还草的力度与生态移民力度，对西部人口稠密、土地**、植被稀少、生态脆弱而生态位置又异常重要、基本不适宜人类居住生存的地区，要果断地进行生态移民，创建“生态无人区”和“禁开区”。不论是退耕还林还草，还是生态移民，其目的无非是为了使当地的生态环境免于因人类的活动而持续恶化，前者是实施长江中上游防护林工程、长江、黄河上游天然林资源保护工程、“三北”防护林体系建设工程、防沙治沙工程等工程中必不可少的一个环节；而后者在生态环境极度敏感的地带尤其紧迫且必要，如三江源地带目前就急需推进生态移民进程，以保护脆弱的生态环境系统。对身为全国生态安全枢纽的西部地区应始终坚持“保护优先，适度开发”的原则，以改善生态环境质量为首要开发目标。

最后，制定切实可行的环境保护政策，杜绝“大开荒”现象的屡屡发生。要从战略的高度上统筹考虑，结合国家的总体发展规划布局，制定行之有效的评价体系、方法和相关机制。一是建立资源与生态环境监测指标体系，科学评价环境的实际价值，综合考虑环境预防费用、自然资源的折旧与消耗以及环境退化的损失费用，提出科学的绿色GDP核算体系。并把它广泛用于工业、农业、牧业、旅游业等各领域中以及所有大中型经济开发项目的事前生态环境保护评估当中，统筹兼顾经济效益、社会效益和生态效益。二是建立与经济发展相适应的环境保护政策与环境管理体系，如排污许可证制度、排污交易制度等新型管理机制，对危及生态环境安全的项目，无论其近期经济效益有多高，都必须采取生态环境“一票”否决制。三是尽快把生态环境建设与保护指标纳入地方各级党政干部政绩考核的指标体系之中，从干部任用制上强化执政者的生态环境建设与保护意识。

（四）特色产业的发展策略