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§第二 英美澳新的政府改革（第3页）

（1）地方政府组织形式上的多样化导向。如邻里政府、特别目的区政府的应运而生。合并和分立这两种趋势并存于美国地方政府的改革和发展过程中，其结果是进一步扩大了地方政府数量，增进了地方政府的多样性和地方管理的分散化，大小地方政府同时并存的地方管理体系得以形成和巩固。

（2）政府间关系的合作化导向。采取责任分担和合作主义的策略，合作方式有多种多样，如成立共同委员会、签订互助的非正式协定（如合作开展消防工作）、联合购买大型公共设施、设立政府理事会和地区规划理事会等。

（3）公共产品和服务对象上的顾客导向。通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，在此基础上，按照调查统计数据对公众需求进行归类，并进而对顾客群体进行细化，为公众提供量身定制的个性化服务。同时，还仿照企业顾客管理的模式，建立公众对政府服务的快速反馈机制，及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为。

（4）公共产品和服务供应手段上的民营化导向。充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非营利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。

（5）纵向权力关系上的分权导向。强化地方政府的自主性管理责任，也使其承担更多的管理与服务成本。也把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。

（6）政府内部管理上的企业化导向。建立企业型政府。突破束缚行政效率的官僚主义陈规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度。

6。公共服务市场化

主要包括四种类型：

（1）合同出租。政府确定某种公共服务的数量和标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商与政府签订供给合同，提供公共服务。

（2）公私合作。政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与或提供某项服务，私人企业有收益权，追求投资回报。

（3）使用者付费。享受政府提供的公共服务的个人或单位要向政府部门交纳费用。使用者付费的最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求。

（4）凭单制度。凭单是政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券，他们可以凭该券在公共服务供给单位中选择购买产品，然后政府再用现金兑换凭单。这样可以在公共服务提供中引入竞争，政府少花钱，而消费者多受益。

三、澳大利亚的政府改革

20世纪80年代初，第一届新工党政府致力于“重构总理控制力和增加政府对政策决策和优先权的责任的机制”，采取了一系列举措，如减少公务员的终身制，扩大政策提议权的范围，增加政府竞争和公共服务优先权的责任感。这一改革是通过财政政策以抑制国内需求和减少通货膨胀为显著特征，同时进行了大规模的政府职能优化改革。推动这次改革的核心机构是1984年《公共服务改革法案》决定设立的高级公务员执行委员会。其主要改革内容如下：

1。财政改革

由于进出口恶化、利率提高、外国资本流入锐减、财政赤字压力过大，澳大利亚被迫寻求激烈的调整政策，以求保证财政的稳定，恢复国际收支平衡，并进一步提高资源利用的效率，促进经济和社会发展。

（1）紧缩政府开支。澳大利亚长期实行的膨胀性财政政策造成了赤字、债务、通货膨胀的恶性循环，严重影响了国家经济的稳定和健康发展。因此，澳大利亚实行抑制性财政政策，力求减少财政赤字，实现财政收支的基本平衡。其具体措施主要有：精简机构，裁减人员，控制工资增长，限制政府消费，力求降低政府经常性支出。公务员数量从1986年的180893人下降到1996年的143305人，并且这种下降趋势仍在持续；取消或削减对公共企业及各种公共产品与服务的亏损补贴和价格管制；降低政府资本性支出，缩减政府投资重点及范围，压缩基本建设规模，减少政府投资，停止投资建立新的国有企业；削减政府所提供的服务，降低诸如卫生、教育及经济服务等方面的开支；控制政府的进口，节约外汇。

（3）改革公共支出的管理技术。20世纪80年代开始，澳大利亚借鉴英美等国的经验，对增进本国公共支出管理的科学性与效率做出了一定的努力。一是加强公共投资规划。澳大利亚政府存在的一个重要问题是公共部门的投资计划往往超过其可得资金和国内执行能力。资源分配给太多的项目，加重了执行负担并延缓了收益的实现。同时，国家并无对公共投资的综合规划，为此澳大利亚加强了对公共投资的管理，建立了国家中期公共投资规划，并对公共投资计划实行年“滚动”制，从而成为财政预算准备制度的一个重要部分。二是加强公共预算过程，公共预算和会计制度是澳大利亚公共行政管理长期以来的薄弱环节，对此澳大利亚强化了政府部门的预算程序，增强了政府宏观经济分析和经济预测能力，加强债务管理。改革会计和审计制度，推行权责会计计划，实现了政府会计制的现金制向权责会计制转变。

2。优化政府职能

由于深受管理主义和公共选择理论的影响，澳大利亚政府在改革的过程中进行了大规模的职能优化改革，提出把建立一个“SmartGover（精明政府）”作为其改革的目标，重新界定自己的职能范围，还权于市场和社会，实现政府的“规模适度化”；同时，通过引入市场机制减轻自己的负担，提高国有部门的活力，充分调整私营部门在促进国家经济发展中的作用。

（1）国有企业私有化。澳大利亚以私营经济为主，国有经济所占的比重很小。从20世纪80年代后期直到90年代初，澳大利亚政府决定对大多数国有企业进行私有化或半私有化改造。进行私有化以及半私有化改造的国有企业主要有澳大利亚国家航空公司ＱＡ。ＴＡＳ、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司ＴＥＬＳＴＲＡ，除了这些企业之外，机场、公用设施（水、电、煤气）等也进行了私有化改造或是承包给一些私营企业。80年代以来，澳大利亚私有化改革的内容主要表现在：①实现国有企业规模和范围的合理化。包括冻结政府投资，或把投资转向新兴部门、基础设施和战略部门，并对其发展给予政策扶持；清偿企业财产，予以关闭，对企业重新组合，以提高企业内部效益和市场竞争力；私有化或股份化，将企业全部或部分出售给私人。②增进市场作用促进竞争化环境的形成。包括减少对市场准入的限制，削弱大型国有企业的垄断地位；贯彻商业化原则，减轻国有企业负担，以市场为导向，平等竞争；减少对国有企业的保护和补贴政策。③公共物品或服务的私人供应。主要是通过合同出租来实现。合同出租是指在某一领域国有或国家垄断不变的情况下，政府依然对该领域服务负有责任，但把部分活动通过合同外包的形式交由私人部门去完成，以求效益最大和费用最低。而政府依据合同规定实行目标监督并为私人生产提供资金。在澳大利亚就把公路的维护和垃圾的处理转让给私人承包商来承担。

（3）大部制模式的改革。1987年，澳大利亚推行了一场大规模的机构改革，建立彻底的大部制，使整个中央政府的部委数量从28个减少到18个。在改革中工党政府为了实施其政党政策，在实施大部制的过程中，还重新分配官僚集团和政治家在政治系统中的权力，增强工党政治家对政治系统的控制力，对高级公务员制度进行改革，1984年通过《高级公务员议案》，对公务员制度重新组合设定，增强了公务人员的流动性，强调发展管理技术，增强各部领导人使用和调遣公务人员的权力。这种大部制的改革为公共部门和其他改革提供了先决条件，增强了政府部门的宏观管理能力，国家的政治经济绩效得到了明显提高。

（4）澳大利亚民族社区和社区管理。澳大利亚2000万人口中，80%以上居住在城市，各类民族社团多达2000多个。民族社团有一个重要作用，它组织各社团联系的群众讨论他们关心的社会问题，在各社团之间进行磋商和联系，并把情况反映给各级政府。澳大利亚社区管理的特点是实施为少数民族服务的项目，大规模的实施始于1989年。开展社区服务主要是为了帮助非英语背景的移民适应环境，使他们既保持自己的文化传统，又能进入主流社会。服务大都围绕他们遇到的实际问题，有咨询服务、就业帮助、语言翻译、文化广播、教育医疗等等，非常具体。政府对非英语背景移民的就业也提供一些支持，如举办英语培训班，对失业的移民进行免费职业培训等。对一时找不到工作的合法移民，政府还安排他们有偿种树，这既解决了生活问题，也绿化了环境。

3。澳大利亚公务员制度改革

澳大利亚公务员制度存在的问题主要是人员过多，几十年来公众要求政府大力精简人员的呼声一直比较高。1975年自由党魁弗雷泽执政，为了缩减政府开支并企图平息广大选民对政府官僚机构庞大的不满，弗雷泽便责令组成以自由党林奇为首、包括其他四名高级部长的“政府职能审查委员会”，对联邦政府各部门职能进行调查。弗雷泽根据这个委员会的建议，提出两年内减少工作人员1。6万～1。7万人，为联邦每年节约5。6亿澳元，主要做法是：把部分政府拥有的企业出售给私人经营，把政府的某些部门职能并入私人企业；充分发挥地方政府的作用，将一些可以由州政府管理的部门划归州政府；继续审议某些政府部门的作用。1983年工党领袖霍克执政，在第二年便推出了一项更大规模的精简计划，按照这一计划，政府某些部门或职能并入私人企业，将航空公司、邮电通讯、运输等部门实行商业化管理，国家不给或很少给经费，以减少公务人员的人数。在机构方面，将原来的28个政府机构一下子减少到了17个。

1984年以前，新西兰对国内产业实行广泛的保护和援助，这种保护导致企业效率低下，亏损严重，服务质量差，缺乏国际竞争力，也给国家财政带来沉重的负担，导致经济极度恶化，失业、财政赤字、对外债务不断增加。特别是英国加入欧洲共同体以后，英国不得不取消给予新西兰的特惠关税，新西兰的农产品、畜产品的出口受到重大打击。而两次石油危机，对于依赖石油进口的农业国新西兰来说，更是受到重创，经济增长率平均下降1。79%（1975～1985年），消费物价上涨指数，由战后的年平均5。46%上升为13。16%（1975～1985年的平均数）。以电力、煤气等能源领域为核心的公共事业不景气，导致公共债务不断增加（对外债务到1984年比1974年增加了18倍）。为此，新西兰政府不得不着手改革。

新西兰政府的改革遵循公共选择及其相关理论，改革内容并不局限于行政改革，而是扩展到金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面，因其改革的力度大、持续时间长、取得成效好而被奉为典范。

（1）在金融政策方面，从1985年起，废除管理汇率制，实行浮动汇率制，同时中央银行通过金融手段干预外汇市场，维护新西兰元的稳定。从1987年起，取消对银行数量和银行间竞争的限制，彻底放松对金融市场的规制，设立银行实行自由化；在产业政策方面，以削减财政支出和提高效率为目标，重新审视政府进行的事业活动，推进企业化、民营化。航空、保险、银行、港湾、邮政、机场、铁路、通信、钢铁、煤炭等40多个国营事业实行了国有企业化、民营化。从1987年到1996年间完全或部分民营化的企业有28家，出售的收益有136亿新西兰元，用来偿还外债；在劳动政策方面，1991年制定了工人和雇主可以自由签订合同的《雇佣合同法》。以往在“强制加入工会制”下，工资是由按职业类别组成的各工会以中央集权式的工资决定方式决定。根据1991年生效的《雇佣合同法》，加入工会改为任意制，人们可以自主决定是否加入工会，可以自由设立工会，可以自由订立雇佣合同。通过这些措施，实现了多种雇佣形式，劳动生产率特别是制造业和服务业效率明显提高。取消对商店营业时间的限制，只要符合商业利益，商店可以营业到任何时间；在农业方面，取消农业补助金和保护农产品价格的制度；在贸易政策方面，取消了进口数量限制和进口许可证，实行贸易自由化，同时分阶段地降低关税。

（2）公共部门的改革。重构中央部、局，将政府制定和执行政策的职能分离开来。中央部、局专司制定政策的职能，事业、执行部门从政府中分离出来，变为国有企业和执行机构，专司执行职能；削减国家公务员，由1985年的8。5万人减为1995年的3。4万人。被削减的人员半数进入国营企业；在部长和最高事务负责人─次官之间引入契约关系。各部、厅实行次官公开招聘制，同时赋予次官在财政、人员录用、解聘、工资待遇等方面的决定权。

（4）税制改革。引入了课税对象很广的商品与劳务税（GST），应税商品和劳务按10%税率征收。取消批发销售税，调整间接税，使其合理化。商品与劳务税的税率，1986年是10%，1989年提高为12。5%；简化所得税，减少累进，由6级（20%～66%）改为2级（21。5%～33%）。经过这些改革从1994年起，新西兰财政连续出现盈余，为了返还于国民，以中等收入阶层为对象，在1996年度预算中，将个人所得税税率的低税率由24%调为21。5%；下调法人税率，扩大征税的基础，将法人税率由48%，下调为33%。

（5）社会福利方面的改革。改变过去由政府全额负担教育、医疗、养老保险等费用的社会福利制度，实行由受益者负担一部分费用的福利制度，同时通过多种形式，引入竞争机制和民间企业的管理方式。

经过这一系列的改革改变了过去政府负担过重、财政紧张、效率低下的现象，使新西兰的行政效率和经济效率处于世界最高水平。